憲政改革如何為失序的台灣社會帶來曙光？
成鳳樑
台灣近年來社會亂象叢生，讓人警覺到台灣社會的確是病了，然而 到底是什麼地方出了問題？如何對症下藥？頗費思量。對於基督徒而言 ，標準答案是：「人心敗壞，需要救贖。」此種看法固然是不錯的，但 問題是，敗壞的人心，不僅只表現在個別的人身上，而且會擴散到整個 社會、政治、經濟與文化等層面。前者是個人的罪，固然可以經由個人 認罪、悔改，獲得救贖；後者則是結構性的罪或制度性的罪，必須藉由 建立合乎公義的制度，始能防止罪惡的漫延，兩者併行不悖。因此，要 解決台灣社會的亂象，其途徑有二：一是「改造心靈」，此點非可由政 治人物來主導，而是教會的責任，因為政人物與社會人眾一樣，都需要 心靈改造；其次是「重建社會秩序」，此點則須從國家的制度著手，這 是政府的責任，也是教會應予關懷的範圍。本文所關注的焦點放在社會 秩序的重建。然而關於重建社會秩序問題，經緯萬端，今筆者僅就台灣 當前最重要且最急迫的課題，亦即憲政改革，試述己見。憲法乃是一個國家的基本規範，對於該國的政治體制及社會秩序具 有決定性的影響，然而由於台灣過去長期在國民黨威權統治之下，透過 動員戡亂時期臨條款，實施強人政治，憲法幾乎已成為具文，政治體制 隨政治強人所居之位而表現出不同的運作模式。當政治強人居「總統」 之位時，則傾向總統制；當政治強人居「行政院長」之位時，則傾向內 閣制，使得憲法非但無法發揮規範政治秩序的功能，反而因統治者的不 同而產生不同的政治體制，呈現出濃厚的人治色彩，與民主政治的基本 精神──法治主義（ rule of law），大相逕庭。事實上，台灣一直 到廢除臨時條款以後，才真正算是開始要進入正常憲政秩序。惟因我國 憲法乃是民國三十五所制定的，在制定當時立憲者所考慮的範圍包括台 灣和中國大陸。嗣後因國共內戰的緣故，造成國家分裂的局面，使得當 初所制定的憲法，其適用範圍僅及於台灣；同時台灣四十多年來民主政 治已有長足的發展，造成憲法條文與現實之間有嚴重的差距；另外也由 於在我國憲法結構中，本身即隱含著若干法理上的矛盾。是故，現行憲 法必須相應地加以修改，毋寧是必要的。但是，如何修改？究竟是重新 制定呢？抑或僅予部分修正為已足？在國內已引起極大的爭論。對於重 新制定憲法問題，台灣內部各黨派間往往因統獨立場不同，而紛擾不休 。對於如何修正？各黨派又因統獨立場或特定政治利益的考量，而鬧得 不可開交。國民大會雖在三年前完成兩階段的三次修憲工作，但其過程 乃是由於國民黨挾其在國民大會中擁有超過三分之二席次的優勢，所遂 行一黨修憲的荒謬作為。因此，該會雖於民國八十三年八月制定十條中 華民國憲法增修條文，但是，此種作為並未真正解決台灣憲政改革的問 題，反而因其中欠缺形式與實質的正當性，而蘊釀著難以逆料的憲政危 機。
為解決我國憲政體制上的諸多問題，及其與實際政治實踐的差距， 第三屆國民大會訂於今年五月五日集會，進行這一階段的修憲工作。本 次國大修憲會議，原則上是以去年年底李登輝總統召開國發會所達成的 共識為基礎，目前國民黨與民進黨所草擬的修憲方案均已出爐，並準備 於國民大會召開時提出。基本上，民進黨的方案與國民黨類似，可一併 檢討。至於新黨從過去主張所謂的「內閣制」（其實就是維持憲法本文 的五權憲法制，說穿了即是『法統』作祟），到今天所提出「先改善治 安，再行修憲」的訴求，都呈現出濃厚的策略性的考量，與修憲問題根 本是風馬牛不干，不值一駁。對於國民黨所提出的方案，究竟是否妥當 ？並且能為我國憲政秩序奠定長治久安的基礎？筆者擬依照民主政治的 基本原則、憲法的一般學理及西方長久實施憲政的實踐，提出檢討和批 判。
眾所周知，憲法乃是西方長期民主政治發展的結晶，其目的在於保 障人民的基本自由、權利，因此它與民主政治可以說是劃等號的。而民 主政治包含了三個要素：（一）公意政治、（二）法治政治、（三）責 任政治，因此憲法的基本架構中亦須包含此三要素。而值得注意的是， 民主政治在基本上是以「人性本惡」或「人的幽闇意識」作為其出發點 ，因此與基督教的人性觀若合符節。基於此種緣故，它對統治者採取完 全不信賴的態度，英國政治哲學家 Lord Acton 即表示：權力使人腐敗 ，絕對的權力絕對腐敗。改革宗神學家 John Calvin 亦認為：「多 數秉權的人集合為一個團體，互相協助，互相監視，其中一人若過份抬 頭，其餘便譴責他，並抑制他。」這個思想不但深深地影響到清教徒， 改革了教會的制度，同時對於西方現代民主政治的形成，亦有決定性的 影響。 O.Cromwell 便一針見血地指出：「依吾人經驗，國民之中置一 國王．．．．集中一切權力於一人之手，沒有必要，而且煩累，而對於 人民的自由及公共福利，又有危險．．．一人有此大權，往往必然為他 個人利益，而侵害人民的自由．．．。」職是之故，為防止政府濫用權 力， 現代民主國家大抵依 J. Locke 或 C.L.deS.Montesquieu 權力分 立思想，將國家權力區分為行政、立法、司法，並且分別隸屬於三個機 關， 使其相互制衡（ checks and balances ），以保障人民的自由、 權利。表現在實際的政府形態上，大致有英國的內閣制、美國的總統制 、法國的雙首長制及瑞士的委員制等類型。
我國憲法本文係依照孫文的五權憲法及權能區分之理論，經過政治 協商會議後所制定的，其政府形態傾向內閣制，但總統卻不僅僅只是虛 位元首，它擁有部份實權，故有學者以為，此種體制有點像法國第五共 和的雙首長制。然而這部憲法實施不到三年，大陸色變，國民黨隨即退 守台灣，並頒布動員戡亂時期臨時條款，凍結憲法中重要條文，賦與總 統極大的權力，致憲法幾乎完全癱瘓。迨臨時條款廢除後，增修條文第 二條第一項又規定，總統、副總統均由人民直接選產生，使得原本傾向 內閣制的憲法逐漸轉變為總統制。然而由於前一階段修憲係完全是國民 黨憑藉其一黨之私，在未經朝野協商之下，倉促且草率制定的，對於修 正內容欠缺全盤的思慮，因此留下許多憲法上的基本問題仍有待釐清， 而這些問題根本無法經由大法官會議以釋憲的方式加以解決，副總統可 否兼行政院長只是其中一個小問題而已。這些基本的問題包括：（一） 總統與行政院長之權責劃分問題、（二）國會結構的調整問題、（三） 行政與立法間的互動關係、（四）立法權限消長的問題、（五）地方制 度（重點是凍省或廢省）的調整問題。嚴格說來，此種大規模的修憲舉 措已涉及到憲法基本結構的改變，早就超越修憲應有的範圍，在法理上 已經是一種制憲行為了。事實上，前三次的修憲行為，雖名為「修憲」 ，其實則是在「制憲」。既然是制憲，那麼就不是國民大會的權限了， 而必須廣邀朝野各黨派，召開制憲會議，重新制定一部憲法。目前我國 憲法幾乎已完全不合時宜，決不是枝節性的修改所能為功的，究實言之 ，唯有制憲一途。然而國民黨政府卻囿於「法統」的迷思，為了遙遙無 期的國家統一目標，堅持不肯制憲。姑且撇開統獨問題不論，究竟制憲 與統獨有無必然關聯？是顯而易見的。君不見西德在尚未與東德統一之 前，曾重新制定「西德基本法」，但最後仍無礙其雙方的統一。中共雖 在統一的立場如此強硬，為了因應其國內的快速發展，依舊進行了好幾 次制憲行為。總之，憲法乃是當時代政治、社會、經濟等整體力量的反 映，當整體政治社會力改變時，憲法亦須隨之改弦更張，因為法隨時轉 則治。只可惜國內憲法教育在過去意識形態掛帥之下，其功效不彰，以 致社會大眾根本不知道上述行為是錯謬的。當然，吾人亦深知，政治原 本即是妥協的產物，無法求全，唯有設法在不完美的情況中，求得一個 最大公約數。然而值得憂慮的是，憲法雖需與時俱進，但它畢竟是一個 國家的根本大法，在一般民主國家中，一經制定頒布，即受到政府及人 民無比的尊重，非有必要，並經全國上下長期的討論、形成共識，否則 決不輕言修改。那有像我國在六年當中修改四次，的確是難以想像。尤 其是一個國家民主政治的良寙與該國憲法文化是否成熟息息相關，而憲 法本身的穩定性則是最起碼的條件。不過，既然要修改，除了要有朝野 共識以外，自須符合民主政治的基本要素及制衡的機制。
本次修憲的課題計有上述幾項，但其中最具關鍵的仍舊是中央政府 的體制問題，其中第一個重點乃是：總統與行政院長間權責關係，基本 上，無論是內閣制或總統制，都要符合責任政治這項基本原則，亦即， 誰握有政治權力，誰就應該負政治責任。換言之，政治責任應由實際掌 握政治權力的人負擔，這是責任政治的基本要求。依照目前照我國憲法 規定，行政院長為最高行政首長，並依憲法第五十七條向立法院負責， 立法院對其有質詢之權（責任制度）；行政院長之任命須經立法院同意 （信任制度）；行政院長對總統公布法律及發布命令須加以副署（副署 制度）。由以上幾點可看出其內閣制的特色，但是由於行政院並沒有解 散立法院之權，立法院亦無倒閣之權，且行政院如不接受立法院之重要 決議及法案時，得經總統核可後，進行覆議程序。而且總統在我國憲法 享有依法任免文武官員、締結條約及宣戰媾和、統帥軍隊、發布緊急命 令、特赦及大赦、決定閣揆人選及上述覆議核可權。由此觀之，總統在 憲法上決非如內閣制的元首，僅虛擁其位，其實他握有相當的實權。再 加上總統曾在動員戡亂時期曾擁有：設置動員戡亂機構、決定動員戡亂 大政方針、調整中央府及人事機構、決定中央民意代表增補選等項權力 ，而他又可連選連任，不受憲法連任一次的限制。民國六十五年經國民 大會通過，設立國家安全會議，由總統主持，行政院長僅為其幕僚。在 此階段，總統的權力超過所有總統制的總統，與獨裁國家的領導人無異 。
俟臨時條款廢除後，依照憲法增修條文規定，總統係由全民直選， 他雖已不再是超級總統，但仍然握有：提名監察委員、大法官及考試委 員、向國民大會提出國情報告以及設立國家安全會議之權力。而總統為 決定國家安全大政方針，得設國家安全會議及所屬國家全局，總統是該 會的主席，行政院長則是其中成員之一。到目前為止由國民黨主政時， 其總統一定又身兼黨主席，如此，要使總統甘為一虛位元首，著實不容 昜。更何況，目前總統是由公民直接選舉產生，挾其如此強大之民意基 礎，僅令其為虛位元首，不但不經濟，而且不可能，同時有違廣大民眾 的期待。雖然總統直選與總統制並無必然的關聯，但在經驗上大多數國 家都是如此，只有少數國家採總統民選的內閣制如：奧地利、冰島、愛 爾蘭及葡萄牙等國的憲法。因此，在我國憲法上，總統與行政院長都各 自掌握了一部份行政權，此即學者所稱的雙首長制，惟在實際的政治運 作過程中，到底誰的權力最高？端視其在政黨內的地位或政治實力而定 。此種體制的根本問題即在權責不清，二人如同為同一黨時，尚能維持 某種程度的安定；如二人不同黨時，則往往因意識上形態的差異或政策 上的重大分歧，而導致政權非常不穩定。法國是一個擁有好幾百年的民 主政治發展的國家，民間社會具有相當寬容的政治文化，尚且無法避免 「左右共治」時的痛苦窘境，何況我們這個離威權不遠、政治寬容度不 高的國家，如何能夠倖免。除非是依循目前「李連體制」下的權力運作 模式，否則像過去的「李郝體制」，就會政爭連連，可謂殷鑑不遠。將 來如發生不同政黨共治之情形，屆時恐怕會導致更嚴重的政治鬥爭，概 可預料。去年國、民兩在國發會所達成的共識，大致上是朝雙首長制的 方向修改。試觀剛出爐的國民黨黨版修憲草案，該黨雖美其名為改良式 的法國第五共和雙首長制，但經仔細觀察，實在看不出是何種體制，令 人不忍卒睹。
照目前國民黨版草案觀之，其將行政院長改為由總統直接任命， 且無須徵得立法院同意；同時賦與總統設立國安會及國家安全局以決定 國防、外交、兩岸關係及其他國家安全大政方針之權。此種設計如果是 朝向總統制修改，使行政院長逕轉變為總統之幕僚長，那就相對地就必 須將憲法第五十三條「行政院為國家最高行政機關」之規定加以調整， 使其成為次級的政務機關（類似美國的國務院）；同時，並強化立法院 對總統的制衡功能，否則不但未能解決雙首長間權責不清及權力衡突的 問題，而且使得立法院原先得藉由人事權同意權牽制總統的力量消失， 此種設計在比較憲法上是找不到先例的。在內閣制裡總理是國會多數黨 領袖，固無問題。此外無論是總統制或法國第五共和，總統任命的內閣 總理，均須徵得國會同意，使其具有民意基礎並受到民意監督。或謂草 案中增加了立法院對總統的彈劾權，但是這項提議必須有全體立法委員 五分之三以上同意始得行之，如此高的門檻，致使這項規定幾成具文。 何況此項彈劾案尚須經國民大會總額三分二以上同意始得成立，若果， 豈不比登天還難；不僅如此，該草案更進一步賦與總統主動解散立法院 之權力，如此一來，立法院還能有什麼作為，此種作法完全違反權力分 立的憲政原理。至於草案中雖賦與立法院對行政院有提不信任案的權力 ，但由於行政院長充其量只是總統的幕僚長，因此，將來縱使行政院長 必須辭職，也都與責任政治的基本精神不符。
其次，修憲的另一個重點乃是國會結構之問題，此涉及了國民大會 存廢與一院制、兩院制的問題。依照憲法學者的看法，國民大會乃是民 主集中制的產物，其與民主政治的基本原理是不相容的，基本上是應該 廢除的。按孫文權能區分原理，政治權力可以區分為「政權」和「治權 」，一方面由國民大會代表人民行使政權（選舉、罷免、創制、複決） ，他方面由五院（行政、立法、司法、考試、監察）代表政府行使治權 ，彼此相互制衡。殊不知，所謂制衡，係指將政府之權力予以分開，與 上述對照來看，應專指治權而言。而所謂政權則完全應由人民直接行使 ，焉有假手於他人之理。我憲法本文中的國民大會，在經過政治協商會 議後，雖已不完全符合孫文的原始設計，但它仍保留有選舉、罷免總統 、副總統及附條件行使創制、複決之權利。遺憾的是，經過前三次的修 憲，國民黨挾其在國民大會中絕對主導的優勢，非但未依憲法原理及民 意的歸趨，將國民大會予以廢除，反而縱容該黨代表任意擴權，在憲法 增修條文中，設置了議長、副議長之職，並賦與若干人事同意權，並得 定期集會，此種舉措，在我國憲政史頁上留下了污點。或謂我國何不仿 效許多國家，將我國國會索幸改為兩院制，豈不更為簡便。但試觀那些 設兩院制的國家，其之所以採行兩院制的理由，大抵是為了適當反映國 內不同族群的利益如各州、各民族、各階級等。在我國目前情況來看， 反映各族群利益誠有其必要，但實無必要大費周章，花如此高的成本， 設計出龐大的兩院制。況且，國民大會依孫文的始意，並非在兩院制構 想下所設計的，總之，國會單一化是比較理想的制度。另外，從國民黨 版草案中，我們看到，國民大會代表改依各政黨總統選舉得票比例分配 。既然如此，國民大會實質上已非民意機關，自然不能再享有一般民主 國家國會始得享有的修憲、人事同意權、彈劾權等權力。
至於立法院的權限問題，筆者以為一個健全的立法機關，應該具備 質詢權、預算審核權、人事同意權、糾彈權、審計權及調閱權等，然而 在現行法中立法院卻只有前三項權力，充其量僅為跛足國會而已！此外 監察院經過上次修憲已非民意機關，不能再擁有專屬國會的審計權和總 統、副總統之彈劾權，草案中均已將之改隸立法院，這是正確的作法， 但監察院之權限亦應一併予以調整。又行政院長進行覆議時，對於立法 院以三分之二維持原案者，應即接受或辭職。事實上，此種設計是違反 民主責任政治及多數決原理的。因為行政院長在國民黨版草案中僅為總 統的幕僚長，真正應負政治責任的人是總統，因此，當立法院三分二以 上維持原案時，負實際政治責任的總統即應該接受或辭職；此外，由於 行政院長移請覆議後，僅須在立法院獲得三分之一的立法委員支持，即 可推翻原經立法院過半數決議的案件，如此則違反多數決原理。或謂美 國總統亦可對國會行使否決權（即覆議制度），但美國總統所以擁有否 決權，乃是因為一則美國總統為人民選舉產生且直接向國會負責，在國 民黨版草案中卻非如此，不能相提並論。
再者，國民黨版草案中訂定立法怠惰條款，亦即立法院對於行政院 提出之重大民生法案，未於一年內完成立法程序者，行政院得經總統核 可以暫行條例公布施行。此項規定之立法本旨，或許在為解決立法院議 事不的問題，但殊不知，立法效率不彰，乃是源自國民黨挾其多數暴力 、不願願與在野黨協商所產生的後果，而非立法院本身制度有問題。試 觀此種設計可謂舉世雙、開比較憲法上之先河，不但違反民主政治中的 民意政治原則，更嚴重的是破壞了權力分立的機制，終將危及人民的基 本自由和權利，形成憲政亂源，不可不慎。
最後，有關地方制度之調整問題，特別是省級自治的存廢，國民黨 版草案為避免立即廢省所產生的衝擊過大，朝向虛級化的修正方向在基 本上是對的，但是，根本之道，還不如將之廢除。因為以臺灣如此小的 地方，竟然有四級的政府組織，對於行政效率多所妨礙，毋寧是必然的 。但更嚴重的是葉爾辛效應的問題，我們從最近宋楚瑜省長因修憲問題 與中央政府所引發的衝突，即可見其一斑。將來總統與省長如由不同政 黨的人擔任時，其間因重大基本政策所產生的衝突，決不下於總統與行 政院長。至於其他較細節的部分則不擬在此詳述。
綜合言之，筆者認為這次憲法修改，從國民黨版草案觀察，實在是 看不出其究竟是立基於何種原則？不僅有悖民主政治的基本原理，而且 未作長遠而全盤的規劃和考量，僅僅只是圖一時權宜之計。若果，憲政 改革非但無法為我們國家奠定成熟的憲法文化基礎，為社會秩序的建立 帶來曙光，反而使憲政亂象更為加劇，為力衝突與鬥爭埋下一顆不定時 炸彈，並使憲法保人民權利與自由的本意落空，著實令人憂心！
社會關懷 讀者回應